Minden, amit a közfoglalkoztatásról tudni akartál: Hová tart a tranzitfoglalkoztatás Magyarországon? - 2. rész
Miből lett a cserebogár, avagy a közfoglalkoztatás kialakulása a világban és Magyarországon (2/3)
A mai (köz)foglalkoztatási programok elődje az 1987-ben Magyarországon bevezetett „közhasznú program", amelynek bevezetésével egyidejűleg jöttek létre ún. ügynökség jellegű szolgáltató irodák, amelyek a rendszerváltást követő munkaerőpiaci intézményrendszer alapjának tekinthetők. Az akkori program nem a munkanélküliek érdekeit szolgálta, inkább a rendszer működési képtelenségéből adódóan fennálló problémák eltussolására hozták létre. A demokratikus átalakulást követően szükségessé vált egy a munkanélküliséget kezelő állami intézményrendszer létrehozása, amelynek élére a Munkaügyi Minisztérium került[1]. A minisztérium megalapítását követően született meg az 1991. évi IV. törvény, amely kialakította az országos munkaügyi szervezeti hálót, élén az Országos Munkaügyi Központtal, valamint annak megyei kirendeltségeivel. A jogszabály értelmében az OMK vált a hazai aktív munkaerőpiaci eszközök (ALMP[2]) gazdájává, így többek között ők koordinálták az akkor még közhasznú foglalkoztatásként elnevezett programot.
1990-1993 között több, mint 40%-kal nőtt a regisztrált munkanélküliek száma Magyarországon, a ciklus mélypontján 13%-os volt a munkanélküliségi ráta[3]. A tömeges munkanélküliség orvoslása és a társadalmi feszültségeket csökkenteni képes jóléti rendszer kialakítása érdekében Antall József miniszterelnök kormányával együttműködve[4] kidolgozta majd bevezette a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényt. A jogszabály rendelkezései között szerepelt az önkormányzatok bevonása a közhasznú munka (közfoglalkoztatás elődje) irányításába és finanszírozásába. Ez azért volt rendkívül fontos, mivel a politikai döntéshozók felismerték azt a tényt, hogy ezeket a problémákat csak helyben lehet kezelni és habár az országos állami szervek továbbra is jelentős joghatósággal bírtak, hatékony lépésnek bizonyult a helyi hatóságok bevonása a társadalmi probléma kezelésébe (Izer B. 2015). A közfoglalkoztatás elődjeként működő rendszerben nem jelentek még meg azok az aktív módszertani elemek, amelyek a munkaerőpiaci reintegrációt segítik elő, pl. képzések, munkaerőpiaci szolgáltatások. A közhasznú programok az ún. Bokros-csomag 1995-ös bevezetését követően értékelődtek fel, mivel a redisztribúciót új alapokra helyező gazdaságpolitikai intézkedés(ek)nek köszönhetően jelentősen csökkentek az állami szociális kiadások, így az önkormányzatok is motiválttá váltak a közfoglalkoztatásra. Ezt erősítette azon két intézkedés, miszerint 1995-ben a jövedelempótló támogatások jogosultságát korlátlan időtartamról maximum egy évre csökkentették, majd 1996-tól 90 napos, 1997-től minimum 180 napos munkavégzéshez kötötték[5]. Az intézkedéseknek köszönhetően a munkanélküliségi ráta folyamatosan csökkenő tendenciát kezdett el mutatni, 1997-ről 2000-re durván 40.000 fővel csökkent a regisztrált munkanélküliek száma[6]. Ezzel párhuzamosan 1997-1999 között évről-évre nőtt a közhasznú programok által érintettek száma, ami többek között köszönhető az 1996-os közmunka program, valamint az 1998-as közcélú programok bevezetésének. A magyar kormányok foglalkoztatáspolitikájának részeként az ALMP módszerek, habár folyamatosan csökkenteni tudták a munkanélküliségi rátát, azonban nem oldották meg a tartós és tömeges munkanélküliség problémáját (Szabó A. 2015).
A 2000-es években a hazai közfoglalkoztatás további átalakításokon esett át, amelyek többségét egyes kormánystratégiákhoz, valamint a gazdasági ciklusokhoz köthetjük. Intézményi oldalról fontos kiemelni az OMK 2001-es átalakulását[7], ekkor jött létre az Állami Foglalkoztatási Szolgálat. Ezt megelőzően a joghatóságot érintő jelentős szabályozási változást hozott az 1999. évi CXXII törvény[8] 2000-től hatályos módosítása, amely elrendelte, hogy az önkormányzatoknak kötelessége a foglalkoztatás ellátása, a segélyezetteknek pedig kötelességükké vált az együttműködés, mivel ellátásuk további finanszírozásának feltételévé vált a munkavégzés (Csoba J. 2010).Fontos említést tenni a 2009-ben elindult „Út a munkához" (UMA) közcélú programról, amely több újdonságot hozott a foglalkoztatáspolitika területén. A programot egyrészt a Magyarországra lassan begyűrűző világgazdasági válság hívta életre[9], másrészt pedig az 2008. évi CVII. törvény, amely jelentős változásokat hozott a közcélú foglalkoztatásban, valamint a hátrányos munkaerőpiaci helyzetű személyek ellátórendszerében. A törvény a rendszeres szociális segélyben (RSZS) részesülőket differenciálta, a hagyományos értelemben vett RSZS-ben a továbbiakban csak azok részesülhettek, akik rendszeres munkavégzésbe pl. tartós egészségkárosodás miatt nem voltak bevonhatók, vagy betöltötték 55. életévüket vagy kiskorú gyermeket neveltek otthon. A törvény alapján a hálózat másik ága az ún. rendelkezésre állási támogatás (RÁT), amelyre azok a személyek voltak jogosultak, akik önhibájukon kívüli okból nem vehettek részt a közfoglalkoztatásban, de regisztrált álláskeresők. A RÁT támogatási összege durván az RSZS felét tette ki, így „természetes ösztönzőként" funkcionált, az UMA elsődleges célcsoportját a RÁT-ban részesülők tették ki. Az UMA célkitűzése (munkanélküliség csökkentése, állami és önkormányzati tehermentesítés és kiadáscsökkentés, társadalmi integráció elősegítése) ominózus volt, egy új szociálpolitikai paradigma keretein belül próbálta enyhíteni a fennálló súlyos gazdasági és társadalmi feszültségeket, azonban több olyan alapvető strukturális problémával küzdött a program, amelyek sikertelenségre ítélték. Az új foglalkoztatáspolitikai irányzat egyik legjelentősebb hibája az volt, hogy univerzális megoldásokkal próbálta meg kezelni egy rendkívül heterogén társadalmi csoport helyzetét. A kis és nagy, gazdag-szegény településeken azonos feltételekkel és azonos finanszírozási alapon működő program nem vette figyelembe a térségek és az azokon belüli élethelyzetek közötti különbségeket, így adott esetben többet ártott a hátrányos helyzetű térségekben fennálló, egyébként is „törékeny" társadalmi kohéziónak, mint amennyit használt volna (Váradi M. 2009). „Mindezek eredményeként az elmúlt két évtized alatt; kezelhetetlenül nagy számú, és gyakran egymást átfedő támogatási forma jött létre a munkanélküliség megelőzésére és az állástalanok munkaerőpiacra való visszatérésének segítésére. Emiatt a munkaügyi szervezetnek sokszor egyazon célcsoport számára is más-más szabályok alapján kellett támogatást nyújtania, aminek az adminisztrációja elviselhetetlen, hatása pedig átláthatatlan volt" (Frey M. 2008: 7). Ezen a tényen sajnos sem a 2008-as „reform" törvények, sem a 2009-es UMA program nem tudott változtatni.
A cikksorozat első része itt olvasható.
[1] Ebben az időszakban a Munkaügyi Minisztérium volt a munkaügyekkel foglalkozó sokoldalú csúcsintézmény.
[2] Active Labour Market Policies
[3] Forrás: 1990-1999 OMKMK adatok
[4] A rendszer kidolgozásában számos szakértő mellett részt vett Boross Péter belügyminiszter, Surján László népjóléti miniszter, Mádl Ferenc művelődési és közoktatási miniszter. A rendkívül tartalmas törvény kialakításának folyamatában példa nélküli tárcák közötti egyeztetésre került sor.
[5] Mivel a közhasznú programban való részvétel munkaviszonynak számított, így sokak számára ez volt az egyetlen út a jövedelempótló támogatásokhoz való hozzáféréshez.
[6] Forrás: 1990-1999 OMKMK adatok
[7] Az OMK több jelentős átalakuláson ment keresztül a 2000-es években, majd azt követően is, azonban fontos kiemelni a 2001-es strukturális változást, ugyanis ez volt az intézményrendszer első „EU konform" formája.
[8] Egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. tv.
[9] 2009-ben az OMKMK adatai szerint majdnem történelmi mélypontot ért el hazánkban a munkanélküliségi ráta, a regisztrált munkanélküliek száma 604.576 fő-t tett ki, ennél magasabb 1993-ban volt utoljára ez az arány, a transzformációs recesszió évében 671.800 főt tartottak nyilván.
